ბლოგი
მამხილებლის ინსტიტუტი - კანონმდებლობა და პრაქტიკა
საჯარო სექტორში სავარაუდო კორუფციული და სამართალდამრღვევი ფაქტების მხილების წახალისება საჯარო ინტერესების დასაცავად და საჯარო ანგარიშვალდებულების კულტურის დასამკვიდრებლად არსებითია. საჯარო მოსამსახურეებს აქვთ წვდომა მათ სამუშაოსთან დაკავშირებულ უახლეს ინფორმაციაზე და ხშირად ისინი პირველები აღმოაჩენენ სამართალდარღვევებს. უმეტეს სამართლებრივ სისტემებში საჯარო მოსამსახურეები ვალდებულნიც კი არიან, ამხილონ კორუფციული და სხვაგვარი დარღვევის შემცველი ფაქტები. თუმცა, მამხილებლები შეიძლებამათი უშუალო ზემდგომი პირების მხრიდან დაშინების, დევნის, ძალადობის ობიექტები აღმოჩნდნენ. შესაბამისად, მხილების წახალისება დაკავშირებულია მამხილებლის დაცვის შესაბამის საკანონმდებლო გარანტიებთან.
საჯარო მოსამსახურეებმა უნდა იცოდნენ, რა უფლებები დავალდებულებები აქვთ იმ შემთხვევაში, თუ საჯარო სამსახურში სავარაუდო დარღვევებს გაახმაურებენ. ეს წესები და პროცედურები მკაფიო განსაზღვრული უნდა იყოს. მამხილებელთა სამართლებრივი დაცვა გულისხმობს კანონმდებლობით გათვალისწინებული მექანიზმების დარეგულირების არსებობას, რომლებიც მამხილებელს ზეწოლისაგან დაიცავენ და მისცემს სტიმულს, მონაწილეობა მიიღოს გამჭვირვალე, ეფექტიანი საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბებაში. ადექვატურად აღსრულების შემთხვევაში, მამხილებელთა დამცველი კანონმდებლობა შეიძლება ერთ-ერთ ყველაზე ეფექტიან იარაღად იქცეს ანტი-კორუფციული ინიციატივების განხორციელებაში; საჯარო სამსახურში თაღლითური, კორუფციული და სხვა სამართალდამრღვევი ფაქტების გამოვლენაში.
მამხილებლის ინსტიტუტი და მისი სამართლებრივი დაცვა აქტუალური ბოლო დროს საქართველოს პარლამენტში კანონში "საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობლობისა და კორუფციის შესახებ”ინიცირებულმა ცვლილებებმა გახადა. თუმცა, ქართულ კანონმდებლობაში მამხილებლის ინსტიტუტი გაცილებით ადრე იღებს სათავეს, როდესაც 2004 წელს მიღებულმა "სიტყვისა და გამოხატვის თავისუფლების შესახებ” კანონმა მხილების თავისუფლებისა და მამხილებლების დაცვის გარანტიები შემოიტანა. i ავტორიტეტული საერთაშორისო ორგანიზაცია Article XIX 2004 წლის გამოხატვის თავისუფლების ქართული კანონის შეფასებისას ხაზს უსვამს ამ ნორმის მნიშვნელობას დემოკრატიული საზოგადოებისთვის და აღნიშნავს, რომ გაეროს, ეუთოს და სხვა საერთაშორისო ორგანიზაციებთან ერთად ისინი დიდი ხანია ადვოკატირებენ მამხილებელთა დაცვის საკანონმდებლო გარანტიების დამკვიდრებისთვის.
2009 წელს, როდესაც "საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ” კანონს მე–51 თავი დაემატა, საჯარო სამსახურში მამხილებელთა დაცვის სამართლებრივი მექანიზმები შეიქმნა. კანონის თანახმად, დაუშვებელია მამხილებლის წინააღმდეგ რაიმე სისხლის სამართლებრივი, სამოქალაქო, ადმინისტრაციული ან სადისციპლინო სანქციების გამოყენება, თუ მხილება კეთილსინდისიერად განხორციელდა. აკრძალულია მამხილებელზე ზეწოლა, მისი სამსახურიდან გათავისუფლება ან დროებით დათხოვნა. მამხილებლისა და მოწმის ვინაობა შეიძლება საიდუმლო დარჩეს იმ პირისთვის, ვისაც მიღებული ინფორმაცია ეხება. მეტიც, მამხილებლებმა შეიძლება დაცვის სპეციალური ზომები მოითხოვონ და ეს თხოვნა უნდა დაკმაყოფილდეს. მე-201 მუხლი მამხილებელთა დაცვას უზრუნველყოფს. კანონი კრძალავს მამხილებლის დისკრიმინაციას დაშინების ან მუქარის გზით და ადგენს, რომ გამოძიების დასრულებამდე დაუშვებელია მამხილებლის მიმართ დისციპლინური ან ადმინისტრაციული პროცედურების დაწყება, აგრეთვე სამოქალაქო ან სისხლის სამართლის საქმის აძღვრა. კანონი ასევე ადგენს, რომ განსაკუთრებულ ვითარებაში მამხილებლის დასაცავად სპეციალური ზომები შეიძლება იქნეს მიღებული.
მხილების კეთილსინდისიერად განხორციელება კი გულისხმობს, რომ ის უნდა ემსახურებოდეს საქართველოს კანონმდებლობის ან ეთიკის კოდექსის ნორმების დარღვევის პრევენციას, გამოვლენას ან აღკვეთასან/და საჯარო ინტერესის დაცვას. კანონი ასევე ითვალისწინებს საჯარო მოხელის ვალდებულებას, ინფორმაციის გასაჯაროვებამდე მიმართოს შესაბამისი უწყების შიდა აუდიტის/ინსპექტირების ორგანოს1 პროკურორს, გამომძიებელს, სახალხო დამცველს ან უწყების ხელმძღვანელს. კანონში არსებული კიდევ ერთი დათქმა ის არის, რომ საზოგადოებრივი ინტერესი, რომლის დაცვასაც მხილება ემსახურება, უფრო დიდი უნდა იყოს, ვიდრე მხილებით გამოწვეული ზიანი2. კანონი არ განსაზღვრავს, თუ ვინ და როგორ უნდა დაადგინოს ეს, რაც ყოველ ცალკეულ შემთხვევაში კანონის განსხვავებული ინტერპრეტაციის შესაძლებლობას ქმნის. საკანონმდებლო ჩარჩო თავისთავად შეიცავდა პრობლემას არსებული ნორმების პრაქტიკაში განხორციელების მხრივ. შიდა აუდიტისა და ინსპექციის ორგანოები რეალურად დამოუკიდებელნი არ არიან და კონკრეტულ შემთხვევებში ზომების მიღების უფლებამოსილება შესაბამისი უწყების ხელმძღვანელებთან (ანუ პოლიტიკური თანამდებობის პირებთან) თანხმდება. პრაქტიკაში არსებული საჯარო სამსახურის პოლიტიზების დონის გათვალისწინებით, არ არსებობს გარანტია, რომ უწყების ხელმძღვანელობა მიუკერძოებელი არბიტრი და საჯარო ინტერესების დამცველი იქნება მაშინ, როდესაც საქმე იმავე უწყებაში აღმოჩენილ დარღვევებს ეხება.
კანონში „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ" ინიცირებული ცვლილებების მიხედვით, სამოქალაქოსაზოგადოების ან მასობრივი ინფორმაციის საშუალებების ინფორმირება მხილებად კვლავ მხოლოდ განცხადების განმხილველი ორგანოს, გამომძიებლის, პროკურორის ან საქართველოს სახალხო დამცველის მიერ დარღვევაზე გადაწყვეტილების მიღების შემდეგ ჩაითვლება. შესაბამისად, ფართო საზოგადოებისათვის ინფორმაციის მიმწოდებელი ვერ ჩაითვლება მამხილებლად, თუ შესაბამის ორგანოებს არ მიუღიათ გადაწყვეტილება და მასზე ვერ გავრცელდება მამხილებლის დაცვისგარანტიები. მოქმედი რედაქციით, ინფორმაციის განმასაჯაროებელი მამხილებლად ჩაითვლებოდა მხოლოდ შესაბამისი ორგანოების მიერ გადაწყვეტილების მიღებიდან 2 თვის შემდეგ. ორთვიანი ვადაცვლილებით უქმდება, თუმცა საჯარო სამსახურის გამჭვირვალეობის თვალსაზრისით ეს მნიშვნელოვან წინ გადადგმულ ნაბიჯად ვერ ჩაითვლება, რადგან კვლავ ფართოა შესაძლებლობები მათთვის, ვინც მხილების აღკვეთით არის დაინტერესებული, რასაც შედეგად ნეგატიური ეფექტი ექნება მთლიანად საჯარო სამსახურის გამჭვირვალობაზე.
მამხილებელთა ეფექტური დაცვისათვის აუცილებელია განჭვრეტადი კანონმდებლობა და ეფექტიანი ინსტიტუციური ჩარჩო. ამ მხრივ შეიძლება შეიქმნას სპეციალური კანონმდებლობა, რომელიც შემოიტანს სამართლებრივ სიცხადეს და თავიდან ავირიდებთ ამ საკითხისადმი ფრაგმენტულ მიდგომას. ამ პროცესში აუცილებელია, რამდენიმე ბაზისური პრინციპის გათვალისწინება - მნიშვნელოვანია, თავად სამსახურში წამახალისებელი მექანიზმების შექმნა - შიდა ეთიკის წესებით ან პროგრამებით; კანონმდებლობამ ზუსტად უნდა განსაზღვროს რა ტიპის მხილება არის დაცული და ვინ შეიძლება ისარგებლოს მამხილებლის დაცვის მექანიზმებით; კანონმდებლობამ უნდა უზრუნველყოს, რომ მამხილებელთა დაცვა იყოს ეფექტიანი დაყოვლისმომცველი.; კანონმდებლობამ ნათლად უნდა განსაზღვროს მხილების პროცედურები და შექმნას მხილების ადვილად ხელმისაწვდომი წყაროები; ყველაფერთან ერთად აუცილებელია, რომ სამართლებრივ მექანიზმები გამყარდეს კანონმდებლობის პოტენციურ სუბიექტთა ცნობიერების ამაღებით.
მნიშვნელოვანია იმის აღნიშვნა, რომ როგორი პროგრესული და ღიაც არ უნდა იყოს კანონი "სიტყვისა და გამოხატვის თავისუფლების შესახებ”, ის ვერ შეასრულებს თავის ფუნქციას, თუ მედიას, ჟურნალისტებსდა ზოგადად საზოგადოებას არ ეყოლება წყარო, რომელიც მიაწვდის ინფორმაციას არსებულ დარღვევებსა თუ გადაცდომებზე, რის მიმართაც შეიძლება იყოს მაღალი საჯარო ინტერესი. სწორედ ამიტომ არსებითია, რომ საკანონმდებლო ბაზა უზრუნველყოფდეს და ქმნიდეს მხილების სტიმულებს.
